二、非电领域大气污染防治步伐滞后，存在政策短板

(一)非电领域污染物排放量大面广

一是非电行业大气污染物排放量高于电力行业。2014 年，我国钢铁和建材行业烟粉尘排放量约占工业烟粉尘排放总量的54.5%，电力行业占比约21.5%。二是非电领域污染物排放源分布面广且排污强度大。比如，我国非电领域有各类工业窑炉约12 万台，广泛分布于冶金、陶瓷、玻璃和机械等行业，大部分工业窑炉在炉型结构、燃烧系统、热能利用和控制系统等方面，技术水平比较落后，且用煤方式粗放、环保设施运行水平低，其污染物排放强度是电力的2-7 倍。三是非电领域污染物排放治理落后。2014 年，我国建材行业二氧化硫、氮氧化物去除率仅为15.9%和16.9%，钢铁行业为40.3%和1.5%，而电力行业已达到81%和35.5%。

(二)非电领域大气污染防治难度大

一是非电领域污染物末端治理规模不经济。我国非电领域大部分企业规模相对较小，安装脱硫脱硝除尘设施并达标运行存在明显的规模不经济问题，导致非电领域末端治理设施建设不到位、建而不运现象较为普遍。二是企业对环保改造的积极性不高。在现阶段市场不景气、企业生产经营效益低下的情况下，多数企业无力承受安装和运行末端治理设施导致的成本上升，因而缺乏环保改造的积极性。三是非电领域大气污染防治存在“劣币驱逐良币”现象。由于环保监管困难且惩罚力度不够，采用落后技术的高污染企业逃避了技术改造和污染治理的费用，其生产成本比采用清洁技术和严格执行环保标准的企业更低，从而在市场上对环保合规企业形成了一定程度的挤出。

(三)非电领域大气污染防治存在政策短板

我国非电领域的大气污染防治延续了电力行业的末端治理和环保监管的政策思路，但在标准约束、财税政策、环保监管等方面存在明显政策短板。一是排放标准不完善。《工业炉窑大气污染物排放标准》(GB9078-1996)已发布实施20 年，排放标准明显滞后和宽松。固定床煤气发生炉等污染严重的关键工业窑炉设备没有制定专门的排放标准，导致部分排放强度大的落后工艺设备仍在使用。尚未形成清洁煤气产品标准，先进清洁煤制气技术推广应用存在障碍。二是非电领域环保监管难度大，标准执行不到位。非电领域企业数量众多，且分布分散，在现有体制机制下环境监管人员配比严重不足，环境监管能力、执法能力与现阶段非电行业环保管理的紧迫性不相匹配，易造成监管空位;环保执法力度不够，企业不达标排放等违法成本低，导致现有环保标准在非电领域执行不到位。三是财税支持政策缺位。我国目前对电力行业已经制定了完善的淘汰落后、鼓励先进及财税支持等综合政策体系，但对于单台设施污染排放强度大、量大面广的工业窑炉等非电领域，除 2015 年工业和信息化部出台《工业领域煤炭清洁高效利用行动计划》提出鼓励先进技术应用的引导性政策外，其它更为关键的淘汰落后、财政补贴和税收优惠等政策仍然缺位，导致非电领域大气污染防治进展缓慢。